工业用地暗存“模糊地带” 展望2014：四问工业用地

admin2年前 (2024-09-28)烟台产业信息73

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　　土地是房地产开发和经营的核心要素，产业地产的发展和规范同样离不开土地政策和法律法规的完善。然而，相较于产业地产运营模式的多样化程度和规模化速度，产业地产相关的工业用地政策和法律法规可以说严重滞后，许多“模糊地带”的存在不仅导致企业的投机行为，更不利于行业的健康稳定发展。

　　2014年，我们希望看到的是产业地产领域的游戏规则更加完善和透明，市场的效率继续提升，企业能够做出更具可持续性的经营安排。

　　按照现行建设用地审批制度，一个新增建设用地项目从用地申请到取得土地使用权，需要经过用地预审、农地转用、土地征收、按规划供地等环节。按照法定审查程序，从县级国土资源部门和同级人民政府向上级逐级审查、报批直到省级或者国务院国土资源部门，整个周期快则几个月，慢则一两年。

　　由于审批链条拉得过长，不少审批存在重复审查等问题，造成审批效率低下。这种线型土地审批模式的低效率往往倒逼企业“无证上岗”。

　　这种案例并不少见，在去年12月，郑州华南城项目被曝出其取得的6处土地中，有3处在招拍挂获取土地之前，就已开工建设。对此，郑州华南城相关负责人表示“实为无奈之举”。

　　虽然不能说所有企业都是“善意违规”，但是无证上岗的现实确实让企业处在两头为难的境地。在今年中央行政审批权下放的大背景下，被诟病已久的土地审批制度改革迫在眉睫。

　　展望：在土地征收审批权下放的情况下，由项目招商部门和土地规划部门共同负责土地审批或许是改革的一个思路。土地规划部门可以从土地专业角度对项目进行审查，而招商部门则应从当地的产业结构角度对项目的产业契合度进行考察，从而跳过冗长的项目预审环节、提高土地利用效率，实现土地审批制度的转型。

　　国土资源部2008年发布的《工业项目建设用地控制指标》对工业用地相关管理办法做出了一系列规定。但是近年来，由于工业地产已经从单一厂房向综合开发模式转变，上述政策已经不能有效监督、管理和控制工业用地。工业用地的大产权到底能否分割，现在各地政府说法不一。

　　以武汉市为例，其工业用地产权分割已经是公开的秘密。从本报此前报道的卓尔集团的汉口北商品交易市场到武汉软件新城，无一不是以产权分割销售的模式为“亮点”。产业地产业内人士都评价武汉是工业地产政策蕞灵活的城市。

　　而上海市对于工业用地产权分割的态度则截然相反。在《关于委托区县办理农转用和土地征收手续及进一步优化控制性详细规划审批流程实施意见》中，上海市明文规定用地单位建造的工业厂房和配套设施仅供其生产使用，土地、房屋不得分割转让;产业园区中同宗土地房屋进行转让时，不得分宗、分幢、分层、分套、分间转让。

　　但是，在地方政府明文规定不允许工业用地产权分割的地区，尤其是边界迅速扩张的一线城市，许多工业用地仍然被开发商打造为商住形式的小区，进行直接或者变相的分割销售，既违背了政府产业扶持的初衷，更扰乱了房地产市场的公平和产业地产行业的健康。

　　展望：工业用地产权问题确实应该因地制宜制定政策。从区位角度来看，独特的区位条件导致不同类型的产业集聚;从产业角度来看，不同产业对土地面积、物业形式的需求存在差异。工业用地产权是否允许分割，应该由地方政府综合产业、区位等因素，制定适宜当地经济社会发展的政策。

　　以深圳市为例，按照《深圳市工业楼宇转让管理办法(试行)》第九条规定，城市更新项目改造后形成的工业楼宇可以进行产权分割，此举在深圳的“旧改”中有效助力其传统产业的升级换代，实现了“腾笼换鸟”。

　　不过，在地方政府针对性地制定出相关规定之后，在实际执行时应该更加严格，杜绝一些企业低价获取带有产业扶持性质的工业用地，却以商住产品的形式分割销售。

　　2013年6月21日，随着上海一中院作出终审判决，派米雷和梦海的官司以梦海的失败而告终，然而对工业用地从事经营性行为的争论却没有终止。

　　现有法规对于工业用地经营性行为的规定一直存在前后矛盾。2002年国土资源部11号令《招标拍卖挂牌国有土地使用权规定》蕞早提出了“经营性用地”的概念，其中第四条规定：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

　　但是2007年国土资源部39号令第四条规定又将工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅并列，俗称“五类经营性用地”，再加上日常中使用的“服务用地”，合并成为“六类经营性用地”，这与之前的规定显然存在矛盾之处。

　　根据2007年8月5日执行的新的《土地利用现状分类》标准，工业用地被定义为直接为工业生产服务的附属设施用地。由是观之，工业用地用作经营性活动显然名不正言不顺。

　　国发(2004)28号文表示，“经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设，需按照市场价格补缴土地出让金”，而且派米雷也依此作为其自建厂房转让合法性的依据，但是法律专家认为，对于非划拨形式出让的工业用地是否能从事经营性活动的法律法规实际上一直处于真空状态。

　　展望：工业用地的经营性之争折射出工业用地由协议出让过渡到招拍挂过程中的政策衔接不畅。本应作为生产活动承载的工业用地转而从事经营性开发建设，理应以服务实体经济为主旨的工业地产商摇身一变成为土地“掮客”，这让“防止产业空心化”成为一句空话。

　　从国家对于土地利用的分类来看，不同性质的土地用途的界限将越来越清晰。随着工业用地招拍挂制度进一步落实，过去对于协议出让或者划拨形式出让的工业用地政策将有新的突破。可以预见，作为非经营性的工业用地要从事经营性开发建设，未来只有通过土地变性、补缴土地出让金这一条道路才能实现。

　　虽然业内认为这是工业用地土地利用的一次重大突破，但是同时也应看到，地价款所得的70%为政府收益，只有30%划归原凤凰村成立的凤凰股份合作公司。除了在程序上相较于传统的土地批租清减不少，但从农民的参与度与收益性上，并无二致。

　　而一种更为纯粹的集体建设用地流转方式实际上不少地方正在尝试。在北京南城四环五环之间，紧邻团河路的西红门镇曾是村级工业大院聚集地，其土地大多是村集体工业用地。2013年，北京市政府推出了“新城南三年计划”，西红门地区众多的工业大院也在产业升级改造范围内。

　　依照政府对农民做出的承诺，产业升级改造后集体土地所有权保证不改变，与此同时，由村集体出资，组建一个集体联营公司，依据各村现在入股土地的价值所占比重，形成全镇统筹分配、农民收益稳定增长的长效机制。

　　当时大兴区政府为了引入鸿坤集团来打造这块“新金融基地”，给予了政策上诸多优惠，甚至免去了房企招拍挂等复杂的步骤。此举自然也受到了企业的欢迎。

　　与深圳案例相比，西红门镇工业大院升级换代可以说向集体建设用地流转迈出了更为巧妙的一步，不仅省去了土地批租过程中的一系列冗长审批过程，同时农民可以直接参与和监督土地的流转与使用情况，实现了农民从土地流转中直接获益。

　　展望：工业用地拿地模式从原本的协议出让到现在的招拍挂，实际上都是绕开了农民，让拿地企业直接面对供地的政府，土地流动的“自由性”大打折扣。集体建设用地入市，无疑起到了增加城市工业用地供给渠道，缓解城市用地压力的作用。而只有政府让渡权力，促进土地使用权在所有者和竞地者之间的自由流动，让发挥市场在资源配置中的决定性作用，才能让农民和企业在改革中实现双赢。