山东省莱阳市城厢办事处七里地村位于莱阳市区东郊，北邻204国道，801.45亩耕地全部被城厢办事处以建设工业园为由变更为乡镇企业建设用地，以建设用地流转的方式出租给企业建设工厂。其中涉及基本农田571.45亩，园地230亩。

　　2005年3月份起，莱阳市城厢办事处为建设工业园，指使村委会与村民签订耕地《返租协议》，解除原土地承包关系，达到剥夺村民诉权的目的，再由城厢办事处与村委会签订《租赁土地协议》每年向村委会支付土地租金，村委会再依据《返租协议》每年为村民支付租金。

　　莱阳市城厢办事处为了将农用地变更为建设用地向企业提供建设用地使用权，与莱阳市国土局共同在农民耕种的土地上虚拟了6个所谓的村办企业违法占用耕地建设厂房的虚假事实，烟台市政府采取出“处罚后同意补办农用地转用手续”的形式，批准了莱阳市国土局、城厢办事处虚假的农用地转用申请，致使一起典型的违法转用农用地行为披上“合法”的外衣。

　　本案村民得知《返租协议》的真相后，依法向山东省人民政府提出行政复议申请，要求撤销烟台市政府的农用地转用批准行为，山东省政府以其合法为由，维持了烟台市政府的错误批准行为。村民提起行政诉讼

　　烟台市人民政府认为：莱阳市10个镇（处）的49个村办企业违法占用土地194.6884公顷，其中农用地183.9906公顷，该作法违反了《土地管理法》的有关规定，错误是严重的，鉴于项目需要，用地单位已写出检查，莱阳市国土资源局已对其依法处罚，故同意莱阳市国土资源局为其补办农用地转用手续。用地面积不计入2004年农用地转用计划指标。

　　一、烟台市批准农用地转用所依据的事实为虚假事实

　　该宗土地在企业占用前一直由村民进行耕种，地上除果园看护房外，没有任何建筑，更没有任何企业使用此处土地办厂。是以返租的形式交给村委会经营。代理律师曾经在工商机关核实六个企业的登记情况，经查被处罚的六个企业根本没有登记资料，所谓的村办六个企业完全是有城厢办事处以及莱阳市国土局为了达到违法转用农用地目的而虚构出来的。

　　二、批准用地的企业均不属于乡镇企业范围

　　《土地管理法》规定的集体建设用地范围仅限定在乡镇企业、村民住宅、乡村公共设施、公益事业用地，鸿达重工有限公司等三家企均属民营性质，不属于乡镇企业范围。城厢办事处属于政府机关，更不属于乡镇企业范围。城厢办事处租赁集体建设用地用于工业园区建设的行为明显是“以租代转”行为。依据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定，未依法办理农用地转用审批，属非法批地行为。烟台市政府批准不属于乡镇企业范围的民营企业用地行为，是一种非法批地行为。

　　三、补办农用地转用审批手续的依据违法

　　烟台市政府以经过处罚，项目需要为由批准转用的做法没有法律依据，2004年10月21日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第二十四项中明确规定：“坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为。对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代”烟台市政府以经过“罚款”为由批准补办农用地转用手续的做法，应作为严重违法、顶风违法事件典型严肃处理，直接追究有关责任人的法律责任，构成犯罪的应追究刑事责任。

　　国土部《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》（国土资发〔2003〕45号）明确规定：“严禁任何单位、个人与乡村签订协议圈占土地。对于签订这种协议，要求办理用地手续的，要进行认真清理，所签协议一律无效。”因此，不得以有所谓的协议为由遮掩违法批准农用地转用的违法事实。

　　五、批准转用基本农田属于超权的违法行为

　　《基本农田保护条例》第十五条规定：“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。”烟台市政府批准流转的耕地大部分属于基本农田，依法应经国务院批准，烟台市政府的批准行为显然超越了批准权限。

　　六、城厢办事处私擅自设立工业园区应严肃处理

　　《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（２００３年７月３０日）第三项规定：对未经国务院和省级人民政府批准擅自设立的各类开发区，以及虽经省级人民政府批准，但未按规定报国务院备案的各类开发区，先整改，对缺乏建设条件，项目、资金不落实的，要坚决停办。《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》（国土资发〔2003〕45号）头部项规定：“清理违规设立的各类园区。凡是违反土地利用总体规划批准设立的园区，不管什么名称，都必须进行认真清理。对违反土地利用总体规划批准设立的园区，必须撤消，并追究批准者的责任。”城厢办事处未经省或国务院批准，属于擅自设立城厢工业园区。

　　烟台市、莱阳市政府、莱阳市国土局、莱阳市城厢办事处作为政府机关，故意规避国家法律，违法用地面积巨大，给七里地农民造成了难以弥补的损失，造成800余亩耕地无法恢复耕种（基本农田500余亩），性质严重，手段恶劣。执法监督部门应彻底清查责任，对直接责任人员作出严肃处理，坚决抵制违法批准土地违法行为。

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