梳理空间规划关系合理开展国土规划

admin6个月前 (07-22)烟台产业信息61

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　　主体功能区规划和国土规划在保护生态环境、保护耕地资源、保障发展、优化用地结构、促进国土空间和国土资源节约集约利用、促进可持续发展等方面存在共同目标。

　　土地利用规划是侧重于空间资源要素配置的“保障型”规划，主要是提高对区域空间发展的基础支撑作用，规划的综合性和战略性有待加强。

　　国土规划内容和指标要具有一定灵活性，根据不同地区的具体情况进行自我调整，突出规划的“实用主义”。

　　时隔20年后，在主体功能区规划、区域规划、城镇体系规划、土地利用总体规划等空间规划“群雄并立”的背景下，国家重启《全国国土规划纲要》编制工作，如何处理国土规划与相关空间规划的关系成为各界争论的焦点。

　　主体功能区规划与国土规划之间的关系。全国主体功能区规划编制工作由国家发展和改革委员会组织实施。2007年5月规划编制工作启动。2010年6月12日，国务院常务会议原则通过《全国主体功能区规划》。“实施主体功能区战略”已被纳入国民经济和社会发展“十二五”规划建议。

　　主体功能区规划和国土规划在保护生态环境、保护耕地资源、保障发展、优化用地结构、促进国土空间和国土资源节约集约利用、促进可持续发展等方面存在共同目标。主体功能区规划侧重宏观划分，以国土资源环境承载力评价为基础，充分考虑国土空间开发的自然基础和社会经济基础，落实中央区域空间发展战略。科学合理划分主体功能区，为各地的国土开发和区域发展指明了方向，具有指导意义。国土规划在编制过程中要作好与主体功能区规划的衔接，借鉴主体功能区规划的成果，在区域上规范、落实国土空间开发政策，优化国土空间开发格局，实施国土整治工程，研究制定差别化的区域土地利用规划政策，促进主体功能区的形成。

　　区域规划与国土规划之间的关系。上世纪八九十年代，一般认为区域规划就是区域性的国土规划。1998年国务院机构改革，将编制国土规划的职责划归新成立的国土资源部；国家计划委员会更名为国家发展和改革委员会，保留了区域规划的职能。区域规划和国土规划由一家独揽变成了两家分管。“十一五”时期，国家发改委积极开展区域规划编制工作，先后编制了《京津冀都市圈区域规划》、《长江三角洲地区区域规划》等十多个区域性规划。“十二五”时期国家发改委将继续推进区域规划编制工作，区域规划的覆盖面将不断扩大，与区域层级的国土规划在空间上出现重叠。

　　区域规划与区域性国土规划在规划目标、规划内容上有高度的重叠性和交叉性。今后，区域性国土规划应侧重区域性国土资源的开发利用与综合配置、重视综合性国土整治，为区域社会经济发展提供国土资源和国土环境支撑，并从区域地质环境承载力、资源保障程度、空间环境容量等角度对区域社会经济活动的布局进行指导和约束。同时，区域性国土规划要配合发展改革部门的区域规划，通过实施国土空间准入、重要国土资源配额等措施，与发展改革部门区域规划制定的区域产业政策、财政转移支付政策、社会保障制度、政府绩效考核制度等一起发挥积极作用，共同促进区域社会经济全面、协调、可持续发展。

　　国土规划与城镇体系规划之间的关系。在国土规划长期缺位的情况下，城乡建设部门根据自身需要，从较大的区域范围内分析城市在不同城镇体系中的地位和作用，用来指导城市规划，从而出现了城镇体系规划。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》赋予城镇体系规划法律地位，并指出城镇体系规划是政府综合协调辖区内城镇发展和空间资源配置的依据和手段，为政府进行区域性的规划协调提供科学的、行之有效的依据。目前，全国城镇体系规划编制工作已经完成，尚未通过国务院审批；部分区域级和省级城镇体系规划已经编制完成，并通过相关部门审批，开始实施。

　　对于城镇体系规划来说，它是由中国学者，在区域性国土规划缺失状况下开拓出的、具有中国特色的城镇体系规划理论。城镇体系规划只是国土规划的核心内容之一，主要解决城市发展中的宏观背景分析、城市的区域地位、城市的功能定位和城市规模估算以及因城市发展需要的区域基础设施建设问题。因此，有学者认为，“城镇体系规划只是我国空间规划中的权宜之计，最终应当被国土规划所取代”。

　　土地利用总体规划与国土规划之间的关系。改革开放后，经济社会建设对土地资源需求逐步加大。为保护有限的耕地资源，强化对土地资源的管理，国家于1986年成立国家土地管理局，开始编制首轮全国土地利用总体规划。1987年12月国务院办公厅转发国家土地管理局制定的《关于开展土地利用总体规划工作的报告》（国办发[1987]82号）中指出：“土地利用总体规划是国土规划的组成部分，是土地利用宏观的、指导性的长期规划。”2008年10月，新一轮全国土地利用总体规划经国务院批准发布实施。

　　目前，土地利用规划已形成涵盖全国、省、市、县、乡五级，由总体规划、详细规划和专项规划三个层次组成的土地利用规划体系。土地参与宏观调控的思路已得到国务院的肯定。因此，部分学者认为，可以在编制土地利用总体规划的过程中，实行区域差别化的土地政策，参与宏观调控。甚至有人认为，土地利用总体规划可以代替国土规划。但土地利用规划是侧重于空间资源要素配置的“保障型”规划，主要是提高对区域空间发展的基础支撑作用，规划的综合性和战略性有待加强。土地利用总体规划应以高层次的国土规划为依据，而不能本末倒置，以土地利用规划来代替国土规划。国土规划工作要与土地利用规划密切结合在一起，通过规划内容和等级的合理设置，加强国土规划对各项用地供需的综合协调功能，利用土地用途管制实现对国土空间开发格局的控制和引导，增强国土规划的实用性和权威性。

　　各种类型的空间规划在保护生态环境、促进国土空间和国土资源节约集约利用、促进社会经济全面、协调、可持续发展等方面具有共同的目标，但在一定程度上存在着功能交叉、内容重复的现象，并出现了一些问题和矛盾。其主要表现在：

　　一是综合性空间规划的长期缺位，导致我国没有明确的国土空间开发战略。各地区在自然条件、自然资源和区域承载力存在着巨大差异的前提下，都谋求快速的经济社会发展和城乡建设，经济社会发展与资源环境之间的匹配趋于恶化，国土安全和资源短缺日趋严重。

　　二是不同类型的规划在内容和职能上的重叠交叉、矛盾冲突严重，造成空间功能错位，发展导向不明。

　　三是现行规划在规划理念和内容上未能适应市场经济要求，多数规划对经济增长，有目标、有指标、有项目、有措施，但对涉及资源环境保护、公共服务、公益事业等安排，往往较为空泛，缺乏可操作的具体措施。

　　四是涉及空间开发利用的各级各类规划未能充分发挥空间统筹和管控作用，从而导致我国国土空间开发过程中出现国土空间经济密度较低、区域经济发展差异过大、经济社会活动与资源环境基础匹配较差、区域经济同构化与空间失调、恶性竞争并存等种种问题。

　　当前，国内外发展环境发生深刻的变化，尤其是在2008年国际金融危机之后，国家和区域参与世界经济循环的不确定因素和面临的风险将进一步加大。国土空间规划作为政府应对发展环境变化、进行空间发展战略选择、实现对国土空间管控和治理重要手段，其作用将日趋凸显，已逐步成为提高区域竞争力、参与世界经济循环的战略措施，对经济社会发展进行宏观调控的重要手段和构建安全国土、营造宜居环境的技术保障。因此，必须从更高层次把握国土空间规划的发展趋势，整合现行空间规划，健全国土空间规划体系，保障空间发展的长期性、战略性和综合性。

　　但是，我国目前国土空间规划分属各部门，各成体系。突破现有的规划制度可能会涉及到政治体制改革等方面的问题。而且这些部门开展的空间规划正按照时代的要求进行改革探索，依据各自内在的逻辑自我完善。如发展改革部门的规划逐步完善发展目标，并强化空间指导性，城乡建设、国土资源和环境保护等部门的空间规划在强化空间资源配置和发挥空间管制作用的基础上，逐步加强规划的综合性和战略性。

　　可以预见，短期内空间规划“群雄并立”难以打破。“规划整合”需要在改革中谨慎从事，有计划、有步骤地进行。

　　灵活、务实地推进国土规划的编制和实施

　　在国土空间规划作用日趋重要，“规划整合”是大势所趋，“群雄并立”将长期存在的现实背景下，需要转变思想，创新思路，注重合作，体现特色，灵活、务实地推进国土规划的编制和实施。

　　注重衔接，突出部门合作。在编制国土规划过程中应转变思想，注重相互衔接，通力合作，共同发挥作用。一方面，国土规划在编制过程中要注重多部门合作。通过部门合作，广泛参与，可以广开言路，凝聚共识，创新国土规划理论与方法，提高国土规划研究编制水平，增加规划的实施力度。另一方面，国土规划在规划的编制过程中要充分吸收已有规划的研究成果，注重与主体功能区规划、区域规划等作好衔接。

　　发挥部门优势，突出资源配置和空间管控。国土规划的编制和实施要充分发挥国土资源管理部门在资源管理和空间管控方面的优势，注重资源配置的时序控制和空间布局，强化土地资源的空间用途管控、重视国土整治、注重对空间开发格局的引导。在分析经济社会发展需求，科学评估资源环境承载力的基础上，通过制定种种“空间准入”政策对土地、矿产等资源进行有效配置，将土地、矿产等国土资源政策，与财政税收、金融等手段一起组成政府调控市场和引导国土空间开发的公共干预体系。

　　灵活、务实推进规划编制。国土规划内容和指标要具有一定灵活性，根据不同地区的具体情况进行自我调整，突出规划的“实用主义”。尤其是在省级、区域性空间规划的编制过程中，要根据区域内经济社会发展的突出矛盾、区域内其他类型空间规划的编制情况来调整规划内容。如河南中原城市群国土规划要突出规划的综合性和战略性，通过编制国土规划提升中原城市群在国家经济格局中的地位。而湖南长株潭城市群在全国经济格局中已有清晰的功能定位，区域内的城镇体系规划、区域规划已经编制完成，若再编制区域性国土规划，就要调整规划内容，突出规划的针对性。可以按照服务于建设“资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”的要求，以国土资源部门管理职能为切入点，通过优化提升发展空间、进行国土资源管理机制创新，构建保障和促进科学发展的新机制。

　　（作者单位：中国国土资源经济研究院规划室）

　　《科学时报》 (2011-01-05 B2 思想·观点)